Первым документальным свидетельством, упоминающим лотерею в России, является царский указ Екатерины II о проведении первой государственной лотереи, изданный в 1764 году.
К этому времени в царской России проводились только частные лотереи, в которых разыгрывались ценные вещи, изъятые за долги. Организаторы розыгрышей получали значительный доход, что и привлекло внимание императрицы. Екатерина приняла решение монополизировать розыгрыши лотерей и направить доходы от их проведения в государственную казну.
Согласно указу и стоимости лотерейных билетов — 11 рублей, что было очень дорого для того времени, розыгрыши лотереи были рассчитаны далеко не на широкие массы, а только на привилегированную публику. Причём постановлением Сената на розыгрышах было запрещено присутствие представителей низших слоев населения, включая солдат и прислугу. Несмотря на благие намерения Екатерины II пополнить государственную казну за счёт организации лотереи, первый опыт её проведения оказался неудачным и в конце концов оказалось, что государственная казна произвела инвестиции в участников лотереи. Императорской казне пришлось доплатить 45 тыс. рублей в фонд погашения обязательств по выигрышам. С тех пор императрица крайне негативно относилась к проведению подобных розыгрышей и больше их не организовывала.
В XIX веке лотереи в России по-прежнему находились в опале, но спрос на них нарастал, и государство было вынуждено уступить азарту населения и легализовать благотворительные лотереи. Разрешение на организацию розыгрышей давали либо губернаторы, либо сам министр финансов. Впрочем, в 1892 году правительство самостоятельно выступило инициатором проведения лотереи с целью собрать средства для помощи населению в связи с неурожаем и с её помощью собрало немыслимо астрономическую сумму по тому времени — 9 миллионов 600 тысяч рублей.
В 1914 году, в связи с началом Первой мировой войны, правительственная лотерея собрала значительные средства для оказания помощи раненым фронтовикам.
